Gobernanza
Si en un ambiente dado la gestión es qué se hace para lograr los resultados deseados con base en los medios y recursos dados, la gobernanza se refiere a quién decide sobre las actividades de gestión (y el presupuesto), cómo se toman esas decisiones y si estas son implementadas finalmente (lo que incluye garantizar que los recursos apropiados y suficientes estén disponibles).
La gobernanza ha sido definida de manera más completa como el proceso de «interacciones entre estructuras, procesos y tradiciones que determinan cómo son ejercidos el poder y las responsabilidades, cómo se toman las decisiones y cómo pueden participar los ciudadanos y otros interesados»[1]. En la práctica, para un determinado territorio o área, la gobernanza se refiere a «tener autoridad y responsabilidad y rendir cuentas de las decisiones claves según los medios legales, consuetudinarios o de otro modo legítimos»[2]. Se trata de «tomar decisiones y garantizar las condiciones para su implementación eficaz», es decir, «el proceso de desarrollar y ejercer autoridad y responsabilidad a lo largo del tiempo […], incluso en relación con los procesos de aprendizaje y las instituciones en evolución dentro de la sociedad»[3].
La gobernanza es posiblemente el elemento más importante para definir los TICCA, territorios de vida. En lugar de depender exclusivamente de los derechos y títulos de propiedad (que son importantes, pero no esenciales), los territorios de vida están fundamentados en la capacidad y la voluntad efectivas de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales para gobernar sus territorios. En los TICCA, territorios de vida, encontramos Pueblos Indígenas y comunidades locales que, a través de sus propias #instituciones de gobernanza, toman decisiones (o aspiran a tomarlas), aplican sus propias normas de acceso y uso, logran objetivos, aprenden, comparten, viven y encarnan sus propios valores y sentido de identidad en relación con la naturaleza, otros seres humanos y otros seres espirituales (más que humanos).
El CDB y la UICN distinguen de manera amplia cuatro tipos de gobernanza para las #áreas protegidas y las #áreas conservadas dependiendo de cuáles actores tienen la autoridad principal y la responsabilidad de tomar y aplicar las decisiones. Los cuatro tipos son:
(A) gobernanza por parte del Gobierno (como en un parque nacional convencional, administrado por una agencia gubernamental);
(B) gobernanza compartida por diversos actores de manera conjunta (ej.: un paisaje protegido, donde toma las decisiones una junta que incluye, por ejemplo, ministerios nacionales, municipalidades locales, universidades, ONG de la conservación);
(C) gobernanza por parte de individuos u organizaciones privadas (ej.: un área protegida privada, donde los propietarios toman las decisiones), y
(D) gobernanza por parte de Pueblos Indígenas o comunidades locales (ej.: para un TICCA, territorio de vida, donde el correspondiente pueblo o comunidad toma las decisiones).
El reconocimiento de un tipo específico de gobernanza colectiva ejercida por Pueblos Indígenas y comunidades locales en las políticas internacionales de la conservación es extremadamente importante, debido a que esto representa un tributo a su importante papel en conservar la naturaleza y mantener la biodiversidad de nuestro planeta, lo que trae beneficios para toda la humanidad.
La «idoneidad» de un determinado tipo de gobernanza depende de la historia de ocupación y de los derechos en cada territorio o área, así como de la naturaleza de las relaciones y prácticas de autodeterminación sostenible de sus posibles comunidades guardianas. Como se ha señalado en las orientaciones voluntarias adoptadas por las Partes del CDB en 2018, el tipo de gobernanza debe ser «diseñado a la medida del contexto específico, socialmente inclusivo, respetuoso de los derechos y eficaz en el logro de resultados de conservación y medios de vida»[4].
En las últimas décadas, la UICN y las Partes del CDB han aumentado su reconocimiento de los «valores multifacéticos de la gobernanza colectiva que ejercen los Pueblos Indígenas y las comunidades locales»[5] y han identificado los principios y valores de «buena gobernanza» que deben ser respetados y fomentados. Estos incluyen: «procedimientos y mecanismos apropiados: para la participación plena y efectiva de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales; […] para la participación o coordinación efectiva con otros interesados directos; para [el reconocimiento y la adaptación de] los sistemas consuetudinarios de tenencia y gobernanza […]; para la transparencia y la rendición de cuentas; para la distribución equitativa de los beneficios y los costos, [y para] la coherencia con los Artículos 8(j) y 10(c) [del Convenio sobre la Diversidad Biológica] y las disposiciones, los principios y las directrices relacionados»[6]. En otras palabras, las decisiones sobre las áreas protegidas y conservadas deben ser tomadas e implementadas «de manera legítima, competente, inclusiva, justa, con visión de futuro, responsabilidad y respetando los derechos»[7].
Según el Centro para la Gobernanza de las Primeras Naciones[8], hay cinco pilares para la gobernanza eficaz (y probablemente apropiada):
1. las personas (visión estratégica conjunta, intercambio de información significativa y participación en la toma de decisiones);
2. la tierra (integridad territorial, realización económica, respeto por el espíritu de la tierra);
3. las leyes y la jurisdicción (ampliación de la jurisdicción y del estado de derecho);
4. las instituciones (alineación cultural de las instituciones y relaciones intergubernamentales eficaces, organizaciones basadas en resultados, transparencia y equidad), y
5. los recursos (capacidad de recursos humanos, capacidad de gestión financiera, evaluación del desempeño, rendición de cuentas y presentación de informes y diversidad de fuentes de ingresos).
¿Qué es diversidad de la gobernanza?
Hablamos de diversidad de la gobernanza cuando una variedad de actores participa en un sistema de conservación. Por ejemplo, un sistema nacional de áreas protegidas que incluye áreas gobernadas por diferentes tipos de actores (ej.: municipalidades, entidades privadas, Pueblos Indígenas, asociaciones, ONG, diversos ministerios y agencias) bajo diferentes acuerdos (ej.: gobernanza compartida, gestión delegada) es más diverso que un sistema que, digamos, incluye solo parques nacionales bajo la misma agencia de parques.
Un sistema de unidades territoriales diversas puede ser identificado también dentro de una única área protegida, como cuando dicha área ha sido establecida en traslape con territorios de vida preexistentes bajo sus propias autoridades de gobernanza. La promoción, el reconocimiento y la colaboración de los diversos actores de la gobernanza en estos traslapes también puede considerarse como una forma de «mejorar la diversidad de la gobernanza»[9].
Los sistemas con mayor diversidad de la gobernanza requieren esfuerzos concertados y sistemáticos para coordinar a los diferentes actores. Sin embargo, son más inclusivos y generalmente se perciben como más legítimos. En la medida en que tienen que diseñar y aplicar una variedad más amplia de soluciones a los problemas, es probable que también sean más resilientes y sostenibles.
¿Qué es calidad de la gobernanza?
Hablamos de calidad de la gobernanza o ‘buena gobernanza’, cuando las decisiones son tomadas respetando una serie de principios consagrados en la Constitución, legislación, políticas, prácticas culturales y leyes consuetudinarias de un determinado país, y/o acordadas internacionalmente como parte de decisiones y convenios internacionales. Los principios de buena gobernanza para áreas protegidas de la UICN comprenden: legitimidad y voz; dirección; desempeño; transparencia; rendición de cuentas, y equidad y respeto de los derechos.[10] ‘Calidad’ es una propiedad que puede hacer referencia a la gobernanza de un sistema de unidades territoriales, pero más frecuentemente se refiere a la gobernanza de territorios o áreas individuales.
¿Qué es vitalidad de la gobernanza?
Recientemente, la discusión ha llevado más allá de solo la diversidad y la calidad de la gobernanza, para explorar el concepto de vitalidad de la gobernanza.[11] El concepto se introdujo como la capacidad de un ámbito de gobernanza «para aprender, evolucionar y cumplir las funciones y responsabilidades de manera oportuna, inteligente, apropiada y satisfactoria para todos los interesados».[12] El término ‘vitalidad’ proviene de la palabra latina vita, que significa vida. De alguna manera, vincula la acción de las personas con la acción del resto de la naturaleza… la vitalidad de la naturaleza misma. Un sistema de gobierno que tiene vitalidad mantiene la funcionalidad a través del tiempo y las circunstancias cambiantes. Tiene aguante (capacidad para persistir) y es resiliente para enfrentar problemas y desafíos, pero también es ingenioso y proactivo, mostrando la voluntad y la capacidad de aprovechar las oportunidades en cualquier contexto o conjunto de circunstancias. La vitalidad de la gobernanza es muy evidente en este tipo de acción positiva –tomada de forma autónoma para alcanzar objetivos significativos y con un propósito determinado–. Con ello se alcanza, de ser necesario, favorecer la capacidad para el cambio transformador.
Un sistema de gobernanza vital genera y hace circular el conocimiento relativo a las decisiones que están en juego. Por lo menos dos tipos de conocimiento parecen fundamentales para la gobernanza de la conservación bien informada: #conocimiento tradicional local, a veces transmitido entre generaciones, y conocimiento producido por investigación e innovación tecnológica pertinentes y con propósito (no menos, medios sofisticados como la detección remota y la observación geoespacial del cambio).[13] Aprendiendo a partir de conocimientos de diferente tipo y origen, un sistema de gobernanza vital previene problemas y amenazas y obtiene beneficios de las oportunidades. Esto implica que está bien informado, discierne entre el significado y la importancia de diversos tipos de información, es estratégico y oportuno.
Además, un sistema de gobernanza que manifiesta vitalidad fuerte debe ser capaz de mantenerse firme frente a seducciones (ej., ganancias a corto plazo, elecciones fáciles y egoístas, factores de corrupción, etc.) que pudieran significar el desastre a largo plazo. En otras palabras, las decisiones que toma son significativas y positivas en el largo plazo y según el contexto. Una posible interpretación de esto es que el sistema de gobernanza debe estar anclado en un sistema ético, o por lo menos en una visión de mundo capaz de obtener y ofrecer inspiración y orientación moral a la sociedad acerca de las decisiones que han de tomarse para el territorio o el área. Algunos nos referimos a esto como ‘afirmación de la vida’, donde la vida incluye a la naturaleza y la biodiversidad, pero también a la sociedad en general, y a la persistencia y el bienestar de las comunidades custodias en particular.
Finalmente, otro elemento de vitalidad de la gobernanza que puede no ser evidente de manera inmediata y que raramente está completamente presente es la capacidad de empatía y cuidado. Las personas que toman decisiones y que son conocedoras y moralmente profundas pueden estar funcionando bien, pero el aprecio por la naturaleza y las personas suma un algo intangible pero extremadamente poderoso a su deseo y capacidad de conservar colectivamente la naturaleza. Más allá de gobernar un territorio o área, convertirse en sus #custodios significa valorar y alimentar en ese sitio específico una relación respetuosa y duradera entre los humanos y los no humanos –algo más parecido a una conexión umbilical o un lazo de amor que lo que se da en las relaciones científicas o económicas–. Un sistema de gobernanza que tiene vitalidad puede hacer elecciones sólidas con resultados positivos tanto para la gente como para la naturaleza, sobre todo si desde su capacidad para funcionar se muestra resiliente, proactivo, creativo, bien informado, con capacidad de discernimiento, significativo, afirmativo de la vida y con disposición para el cuidado.[14] De esta forma, es posible que gane cierta medida de confianza y respeto social, solidaridad y apoyo colectivo. Sin embargo, lo que pudiera ser localmente positivo quizás no sea apreciado en otra escala geográfica diferente, o viceversa. Por ello, una gobernanza que ha ganado alguna medida de fuerza institucional en un nivel particular debe ser asegurada en otros niveles diferentes.
Referencias claves:
Graham, Amos and Plumtre et al., 2003; Dudley (ed.), 2008; Borrini-Feyerabend et al., 2013; National Centre for First Nations Governance, 2013; Almeida et al., 2015; Borrini-Feyerabend and Hill, 2015; Convention on Biological Diversity, 2018a; Convention on Biological Diversity 2018b.
Para una síntesis de consulta rápida sobre gobernanza en áreas protegidas y conservadas, ver Borrini-Feyerabend et al., 2014. Ver también: Governance for the Conservation of Nature – three short films; IUCN page on Governance, equity and rights
[1] Graham, Amos and Plumtre, 2003.
[2] Borrini-Feyerabend et al., 2013.
[3] Borrini-Feyerabend et al., 2014.
[4] Convention on Biological Diversity, 2018b.
[5] Almeida, 2015.
[6] Convention on Biological Diversity, 2018b.
[7] Borrini-Feyerabend et al., 2013, citada en Convention on Biological Diversity, 2018b.
[8] National Centre for First Nations Governance, 2013.
[9] Stan Stevens, comunicación personal, 2019.
[10] #Gobernanza y las referencias citadas allí.
[11] Las discusiones sobre el concepto fueron iniciadas alrededor del Congreso Mundial de Parques de Sídney en 2014 (ver IUCN, 2014 y Borrini-Feyerabend et al., 2014). Actualmente se prepara una publicación dedicada a la vitalidad de la gobernanza en áreas protegidas y conservadas.
[12] Borrini-Feyerabend, and Hill, 2015, página 192 y siguientes.
[13] Esto es claramente fundamental con respecto al cambio climático y otros impactos del cambio global, y para ello la vitalidad de la gobernanza requiere el monitoreo continuo, la adaptación y la recolección de información para la planificación y acción a corto y largo plazo, además de la sabiduría y la capacidad de trabajar con las comunidades para apoyar las decisiones e implementar las medidas de adaptación.
[14] Por lo menos en el largo plazo, cuando son necesarios sacrificios inmediatos para lograr objetivos a largo plazo.