Áreas protegidas
Las áreas protegidas han sido identificadas por el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) como uno de los instrumentos fundamentales para la promoción de la conservación in situ, actuando como una fuerza positiva para la protección de la biodiversidad, la preservación de los servicios ambientales y la mitigación del cambio climático. Para el CDB un área protegida es «un área geográficamente definida que ha sido designada o regulada y gestionada para lograr objetivos de conservación específicos». La UICN tiene una definición bastante parecida, aunque más rica. Para la UICN un área protegida es «un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, por medios legales u otros medios eficaces, para lograr la conservación de la naturaleza a largo plazo y de los servicios de los ecosistemas y valores culturales asociados»[1].
La UICN también subraya que, para calificar como «protegida», el objetivo de gestión consciente debe ser la conservación de la naturaleza, y que este debe prevalecer en caso de conflicto con otros objetivos igualmente legítimos»[2]. Las áreas protegidas actualmente comprenden 14,9% de la superficie terrestre (más de 20 millones de km2) y 7,3% de áreas marinas (más de 6 millones de km2)[3], bajo diversas categorías de gestión y tipos de gobernanza. La UICN ha identificado seis categorías de gestión, cada una caracterizada por un objetivo principal de manejo (ej., para proteger la integridad ecológica a largo plazo de un área; para proteger un ecosistema representativo o un rasgo natural valioso; para mantener o restaurar una especie, hábitat, paisaje o el uso sostenible de algunos recursos naturales, etc.). La UICN también distingue cuatro tipos de gobernanza principales para las áreas protegidas, dependiendo de quién tiene la autoridad principal, la responsabilidad y la capacidad de hacer cumplir las decisiones claves (agencias gubernamentales; propietarios privados o corporaciones; Pueblos Indígenas y comunidades locales, o varios de estos en conjunto)[4].
Independientemente de la categoría de gestión, las áreas protegidas pueden pertenecer a cualquier tipo de gobernanza. Por el contrario, sin importar el tipo de gobernanza, pueden ser gestionadas para ajustarse a cualquier categoría de gestión. Las numerosas combinaciones que resultan de categorías de gestión y tipos de gobernanza (ver Figura 2) agregan flexibilidad al instrumento de áreas protegidas para diferentes propósitos y circunstancias[5].
Los territorios y áreas gobernados, gestionados y conservados por sus custodios de Pueblos Indígenas y comunidades locales –de manera abreviada los «TICCA—territorios de vida»– son actualmente uno de los principales tipos de gobernanza oficialmente reconocidos para áreas protegidas tanto por la UICN como por el CDB[6]. Dado que no estuvieron en el paisaje mental de los conservacionistas hasta finales del milenio anterior, su reconocimiento es muy importante. Pero el requisito de que haya un objetivo principal de conservación es un obstáculo para muchos custodios. Porque ellos pueden estar conservando sus territorios, pero el objetivo bien pudiera ser el cuidado de sus medios de subsistencia o el compromiso espiritual o cualquier otra cosa que escojan. En este sentido pueden tener «territorios o áreas conservadas» pero no encajar en la etiqueta de área protegida bajo la definición de la UICN. Este mismo hecho es en buena parte responsable del surgimiento del término «#áreas conservadas» en los círculos de la conservación.
La Meta 11 de Aichi del CDB exige que las áreas protegidas sean gestionadas de forma equitativa (un hecho que debería expresarse mejor como «gobernadas equitativamente»)[7]. Las decisiones del CDB en varias COP han explicado que esto implica el reconocimiento y respeto de los derechos de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, así como su participación positiva en la gobernanza y la gestión. Se espera que esto asegure que sus conocimientos, capacidades e instituciones contribuyan a la conservación, al tiempo que reciben beneficios justos de ella. Según esto, el Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas del CDB recomendó mejorar la diversidad de la gobernanza en los sistemas de áreas protegidas, reconociendo y apoyando así a los TICCA. Además, la COP 14 del CDB aprobó recientemente una Orientación voluntaria sobre modelos eficaces de gobernanza para la gestión de las áreas protegidas, incluida la equidad[8]. Si bien se han dado pasos hacia adelante, sigue habiendo un desfase entre las políticas y las prácticas, y los principios internacionales emergentes luchan por ser traducidos en los sistemas jurídicos nacionales. El enfoque histórico de «mando y control» de las áreas protegidas se refleja todavía con demasiada frecuencia en los procesos actuales de establecimiento e implementación. La mayoría de las áreas protegidas se han establecido por imposición, excluyendo a los titulares de derechos y custodios preexistentes. Hoy en día, incluso en los países que han intentado superar los enfoques negativos del pasado, todavía se puede percibir un dualismo naturaleza-cultura[9] que está en contradicción con los valores y las prácticas de conservación de muchos Pueblos Indígenas[10].
Es importante señalar que, aunque están muy extendidas y abarcan áreas muy diversas, las áreas protegidas están sometidas a mucha presión[11], y ciertamente no abarcan todas las áreas valiosas para la conservación de la naturaleza (ver #Áreas conservadas).
Áreas protegidas traslapadas con TICCA: negociar límites y tipos de gobernanza
Con frecuencia, las áreas protegidas han sido establecidas sobre TICCA-territorios de vida preexistentes[12]. En estos casos de «traslapes», la gobernanza consuetudinaria y las prácticas de gestión locales que han logrado la conservación a través del tiempo se encuentran en riesgo de ser socavadas o perjudicadas, particularmente cuando hay poco reconocimiento del valor del rol que juegan sus comunidades custodias indígenas o locales. Estas prácticas problemáticas pueden mejorarse a través del diálogo y los acuerdos y arreglos negociados entre los gobiernos y los custodios de los TICCA, con frecuencia como resultado de la afirmación de los derechos y responsabilidades colectivos de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales y la posible revisión de las legislaciones nacionales y las normas y regulaciones administrativas[13].
Los TICCA traslapados pueden reconocerse por diversos medios. Un TICCA puede ser reconocido como un área protegida gobernada por sus custodios, con su consentimiento previo, libre e informado y, donde sea necesario, brindándoles ayuda a las instituciones de gobernanza local, como en el caso de las Áreas Protegidas Indígenas en Australia. Un arreglo de gobernanza podría desarrollarse para toda el área protegida con disposiciones que aseguren respeto por los TICCA traslapados, como en el caso del Parque Nacional Yaigojé Apaporis en Colombia. Se les puede reconocer una función de gobernanza oficial a los custodios en una parte del área protegida. O los límites del área protegida pueden ser modificados para excluir el territorio TICCA.
La UICN ha adoptado múltiples políticas que buscan el reconocimiento y apoyo de los TICCA[14], que incluyen TICCA dentro de áreas protegidas como lo señalan Resoluciones de la UICN[15], el Congreso Mundial de la Naturaleza de 2016[16] y Decisiones del CDB[17]. Se preparan actualmente Directrices de la UICN y el Consorcio TICCA para brindar orientaciones de buenas prácticas para el reconocimiento y apoyo de los TICCA traslapados con áreas protegidas, para todos los tipos de gobernanza y categorías de gestión[18].
¿Las áreas protegidas pueden funcionar de manera aislada?
La Meta 11 de Aichi del Plan Estratégico para la Biodiversidad 2010-2020 llama a las Partes del Convenio a lograr lo siguiente «para 2020, al menos 17% de las zonas terrestres y de aguas interiores y 10% de las zonas costeras y marinas, especialmente las zonas de especial importancia para la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas, se conservan mediante sistemas de áreas protegidas gestionados de manera eficaz y equitativa, ecológicamente representativos y bien conectados, y otras medidas eficaces de conservación basadas en áreas, e integradas en el paisaje terrestre y marino más amplio»[19]. Por lo tanto, el CDB pide que se promuevan sistemas de áreas protegidas y otras medidas eficaces de conservación basadas áreas, reconociendo que las áreas aisladas no pueden cumplir objetivos de conservación significativos. También se puede interpretar que «sistemas» se refiere a una deseable multiplicidad de categorías de gestión y tipos de gobernanza en el paisaje terrestre/marino.
Referencias claves:
IUCN, 2003; Dudley, 2008; Borrini-Feyerabend et al., 2013; IUCN, 2014; Stevens et al., 2016; Stevens, Pathak Broome and Jaeger, 2016; World Conservation Congress, 2016; Convention on Biological Diversity 2018a; Convention on Biological Diversity, 2018b; Garnett et al., 2018; UNEP-WCMC, IUCN and NGS, 2018. Mulrennan, Scott and Scott, 2019.
Ver también: Protected Planet
[1] Dudley, 2008, página 8.
[2] Borrini-Feyerabend and Hill, 2015, página 177.
[3] UNEP-WCMC, IUCN and NGS, 2018, página 6.
[4] Borrini-Feyerabend et al., 2013; #Gobernanza.
[5] Borrini-Feyerabend and Hill, 2015, Box 7.5.
[6] Convention on Biological Diversity, 2004a; Convention on Biological Diversity, 2018a; Convention on Biological Diversity 2018b; Dudley, 2008; IUCN, 2003; IUCN, 2014.
[7] Las 20 Metas de Aichi para la Biodiversidad deben ser alcanzadas en 2020 con el fin de lograr los 5 objetivos estratégicos del CDB. Ver: https://www.cbd.int/sp/targets/
[8] Convention on Biological Diversity, 2018b.
[9] El «dualismo naturaleza-cultura» es la comprensión de que la cultura humana está separada de la naturaleza y es superior a esta. Esta creencia es el fundamento de la Modernidad occidental y del colonialismo, es decir, del dominio sobre el «mundo natural» y de los pueblos considerados «cercanos a la naturaleza». Ver Blaser, 2013.
[10] Lee, 2016.
[11] Jones et al., 2018.
[12] Stevens et al. 2016. Los TICCA pueden estar traslapados no solo con áreas protegidas sino también por concesiones otorgadas por el Estado a las industrias extractivas, incluso dentro de las áreas protegidas. Todos los TICCA son vulnerables al traslape de concesiones industriales extractivas y a la promoción por parte del Estado de proyectos de infraestructura a gran escala. Algunos Pueblos Indígenas y comunidades locales han buscado el estatus de área protegida para sus territorios y tierras con la esperanza de prevenir estos impactos externos sobre sus TICCA. Pero en muchos países incluso las áreas protegidas no están necesariamente a salvo de estas amenazas. (Stevens et al., 2016 y Stevens, Pathak Broome and Jaeger, 2016).
[13] Ver, por ejemplo, Mulrennan, Scott and Scott, 2019.
[14] IUCN, 2004.
[15] IUCN, 2012.
[16] IUCN, 2014.
[17] Convention on Biological Diversity, 2016.
[18] Steven et al., a publicarse. Dos publicaciones del Consorcio TICCA ofrecen más orientaciones: el Informe de Políticas N.o 4, que resume las preocupaciones y discusiones relacionadas con los traslapes de TICCA con áreas protegidas, y un informe a profundidad que incluye atención especial al derecho y las políticas internacionales (Stevens et al. 2016; Stevens, Pathak Broome and Jaeger, 2016).
[19] Convention on Biological Diversity, 2010; ver también Convention on Biological Diversity 2011c.