Governança
Considerando que a gestão é aquilo que é feito num dado ambiente, com o objetivo de alcançar resultados desejados usando os meios e os recursos existentes, a governança está relacionada com quem toma as decisões sobre as atividades de gestão (e orçamento), de que forma essas decisões são tomadas e, em última análise, se são implementadas (o que inclui garantir a disponibilidade de recursos suficientes e adequados).
A governança tem sido mais amplamente definida como um processo de “interações entre estruturas, processos e tradições que determinam como o poder e as responsabilidades são exercidos, como as decisões são tomadas e como os cidadãos ou outras partes interessadas se expressam”.[1] Em termos práticos, para um determinado território ou área, a governança significa “ter autoridade e responsabilidade sobre as decisões-chave de acordo com os meios legais, de costumes ou legítimos”.[2] Refere-se, então, a “tomar decisões e garantir as condições necessárias para a sua implementação”, p.ex “o processo de desenvolvimento e exercício da autoridade e responsabilidade ao longo do tempo […], incluindo em relação aos processos de aprendizagem e ao envolvimento das instituições na sociedade.” [3]
A governança é, possivelmente, o elemento mais importante para definir os TICCA, territórios de vida. Em vez de dependerem exclusivamente de direitos de propriedade e títulos (que são importantes, mas não essenciais), os territórios de vida estão enraizados na capacidade e na vontade efetivas dos povos indígenas e das comunidades locais de governarem seus territórios. Nos TICCA, territórios de vida encontramos povos indígenas e comunidades locais e tradicionais que, através das suas próprias #instituições de governança, tomam (ou lutam para tomar) decisões, implementam suas próprias regras de acesso e uso, alcançam objetivos, aprendem, compartilham, vivem e incorporam seus próprios valores e sua noção de identidade em relação à natureza, a outros seres humanos e a outros seres (mais do que humanos) espirituais.
A CDB e a UICN distinguiram quatro tipos principais de governança para áreas protegidas e conservadas (consultar #Área protegida; #Área conservada) segundo os quais os atores têm a autoridade principal e a responsabilidade de tomar e fazer cumprir decisões. Esses tipos são: (A) governança pelo governo (p.ex., um parque nacional gerido por uma agência governamental); (B) governança compartilhada por vários atores em conjunto (p.ex., uma paisagem protegida na qual as decisões são tomadas num conselho que inclui ministérios nacionais, municípios locais, universidades e ONGs de proteção da natureza); (C) governança privada por indivíduos ou organizações (p.ex., uma área privada protegida na qual as decisões são feitas pelos proprietários das terras); e (D) governança por povos indígenas e/ou comunidades locais (p.ex., um TICCA, território de vida no qual as decisões são feitas por pessoas relevantes ou pela comunidade). O reconhecimento de um tipo específico de governança coletiva por povos indígenas ou por comunidades locais e tradicionais em políticas de conservação internacionais é de extrema importância, pois presta homenagem ao papel fundamental que os povos e as comunidades têm na conservação da natureza e na manutenção da biodiversidade do nosso planeta – algo que é benéfico para toda a humanidade.
O fato de um tipo de governança ser apropriado ou não depende da história de ocupação e dos direitos existentes em cada território ou área, bem como da natureza das relações estabelecidas nesse local e das práticas de autodeterminação das comunidades guardiãs. Tal como é referido nas diretrizes adotadas voluntariamente pelos membros da CDB em 2018, o tipo de governança deve ser “adaptado ao contexto específico, ser socialmente inclusivo, respeitar os direitos e ser eficaz em alcançar resultados em termos de conservação e meios de subsistência”.[4]
Nas últimas décadas, a UICN e os membros da CDB têm aumentado o reconhecimento dos “valores multifacetados de governança coletiva por povos indígenas e comunidades locais e tradicionais”[5] e têm identificado princípios e valores de “boa governança” a serem respeitados e encorajados. Estes valores incluem: “procedimentos e mecanismos adequados: para a participação total e eficaz dos povos indígenas e das comunidades locais e tradicionais; […] para a participação eficaz de outros intervenientes interessados e/ou coordenação eficaz com eles; para [o reconhecimento e a conciliação] de sistemas de posse e governança de costumes […]; para a transparência e a responsabilidade; para a partilha equitativa de benefícios e de custos; [e para] a concordância com os artigos 8(j) e 10(c) [da CDB] bem como com as disposições, os princípios e as diretrizes relacionadas”. [6] Em outras palavras, as decisões sobre as áreas protegidas e conservadas deverão ser tomadas e implementadas com “legitimidade, competência, inclusão, justiça, sentido de visão, responsabilidade e respeito dos direitos”.[7]
De acordo com o Centre for First Nations Governance,[8] existem cinco pilares para uma governança eficaz (e possivelmente adequada): 1. Povos (visões estratégicas articuladas, partilha de informação relevante e participação nas tomadas de decisões); 2. Terra (integridade territorial, força económica, respeito pela essência da terra); 3. Leis e jurisdição (expansão da jurisdição e do estado de direito); 4. Instituições (concordância cultural das instituições e relações intergovernamentais eficazes, organizações com base em resultados, transparência e justiça); e 5. Recursos (capacidade dos recursos humanos, capacidade da gestão financeira, avaliação do desempenho, responsabilidade e criação de relatórios e diversidade das fontes de renda).
O que significa diversidade da governança?
Falamos de “diversidade da governança” quando um conjunto de atores está envolvido num sistema de conservação. Por exemplo, um sistema nacional de áreas protegidas que inclui áreas governadas por diferentes tipos de atores (p.ex., municípios ou prefeituras, entidades privadas, povos indígenas, associações, ONGs, diversos ministérios e agências) sob diferentes acordos (p.ex., governança compartilhada, delegação de gestão) é mais diverso do que um sistema que inclui, por exemplo, apenas parques nacionais sob a mesma agência de parques.
Dentro de uma única área protegida, também pode ser identificado um sistema com várias unidades territoriais, por exemplo, quando a área é definida em sobreposição com territórios de vida já existentes que têm as suas próprias autoridades de governança. Promover e reconhecer a colaboração de diversos atores de governança nessas sobreposições também pode contribuir para “aumentar a diversidade da governança”.[9]
Os sistemas com alta diversidade de governança requerem esforços sistemáticos e planejados de coordenação entre as partes. No entanto, esses sistemas são mais inclusivos e geralmente considerados mais legítimos. Uma vez que podem conceber e implementar uma maior variedade de soluções para os problemas, os sistemas acabam por ser mais resilientes e sustentáveis.
O que significa qualidade da governança?
Falamos de “qualidade da governança” ou “boa governança” quando as decisões tomadas respeitam uma série de princípios consagrados na constituição, na legislação, nas políticas, nas práticas culturais e nas leis de costumes de um determinado país, e/ou são aceitas internacionalmente como parte das decisões e convenções internacionais. Os princípios de boa governança da UICN para as áreas protegidas consistem em: legitimidade e voz; direção; desempenho, transparência; responsabilização; e justiça e respeito dos direitos.[10] A “qualidade” diz respeito à governança de um sistema de unidades territoriais, mas na maioria das vezes refere-se à governança de apenas um território ou área.
O que significa vitalidade da governança?
Recentemente, a discussão foi além da diversidade e a qualidade da governança para explorar o conceito de “vitalidade da governança”.[11] O conceito foi introduzido como a capacidade de um ambiente de governança “de aprender, evoluir e encontrar papeis e responsabilidades de forma oportuna, inteligente, apropriada e satisfatória para todos os envolvidos”.[12] O termo “vitalidade” vem da palavra latina vita, que significa vida. Em alguns aspectos, faz a ligação entre a atividade dos indivíduos com a atividade do resto da natureza…a vitalidade da própria natureza. Um sistema de governança que tem vitalidade mantém a sua funcionalidade ao longo do tempo e adapta-se às circunstâncias. Tem vigor (capacidade de persistir) e é resiliente ao lidar com problemas e desafios, ao mesmo tempo que é especializado e proativo, mostrando a vontade e a capacidade de tirar partido das oportunidades em qualquer contexto ou conjunto de circunstâncias. A vitalidade da governança é muito evidente nesta atividade positiva, com ações tomadas autonomamente no sentido de alcançar objetivos significativos e intencionais. Se necessário, contribui para a capacidade de criar mudanças transformadoras.
Um sistema de governança com vitalidade gera e faz circular conhecimento relevante para as decisões em jogo. Pelo menos dois tipos de conhecimento aparentam ser cruciais na governança bem fundamentada para a conservação: o #conhecimento tradicional local, transmitido entre gerações, e o conhecimento gerado por pesquisa relevante e inovação tecnológica (tal como sensoriamento remoto e observação geoespacial).[13] Com base em conhecimentos de diferentes tipos e origens, um sistema de governança com vitalidade evita problemas e ameaças e consegue tirar o melhor das oportunidades. Isso implica que é bem informado e perspicaz em relação ao significado e à importância dos diversos tipos de informação—e, portanto, é estratégico e oportuno.
Além disso, um sistema de governança com uma forte vitalidade precisa ser capaz de se manter firme diante dos desafios (p.ex., ganhos a curto prazo, escolhas fáceis ou egoístas, elementos de corrupção, etc.) que se podem tornar desastrosos no longo prazo. Em outras palavras, as decisões tomadas devem ter significado e ser positivas a longo prazo, sendo adequadas ao contexto. Uma possível interpretação disso vê a vitalidade da governança como necessariamente fundamentada em um sistema de ética, ou pelo menos em uma visão de mundo capaz de tirar proveito e oferecer uma inspiração e orientação moral à sociedade sobre as decisões a serem tomadas pelo território ou área em questão. Alguns de nós se referem a isso como uma “reafirmação da vida”, onde a vida se refere à natureza e à biodiversidade, mas também à sociedade em geral, e à persistência e ao bem-estar das comunidades guardiãs em particular.
Por fim, outro elemento da vitalidade da governança, que pode não ser imediatamente aparente e raramente está presente na sua totalidade, é a capacidade de empatia e cuidado. Os agentes de decisão conhecedores e moralmente sólidos podem funcionar bem, mas uma compreensão profunda da natureza e das pessoas acrescenta algo intangível, mas bastante poderoso, à sua vontade e capacidade de conservar a natureza coletivamente. Além de “governar um território ou área”, tornar-se seu #guardião significa valorizar e cultivar uma relação de respeito contínuo entre humanos e não-humanos para aquele lugar em específico—algo mais próximo de uma conexão umbilical ou um vínculo de amor do que uma relação científica ou econômica. Com base em sua capacidade de funcionar, de ser resiliente, proativo, criativo, bem informado, significativo, ter discernimento, ser “reafirmador da vida” e ter cuidado, um sistema de governança com vitalidade tem mais probabilidade de fazer escolhas acertadas, com resultados positivos para a natureza e para as pessoas.[14] Com isso, deve ser capaz de estabelecer confiança e respeito social, bem como solidariedade e apoio coletivo. No entanto, algo positivo localmente pode não ser apreciado em uma escala geográfica diferente, ou vice-versa. É por isso que até mesmo uma governança que tenha ganho uma determinada força institucional precisa ser garantida em diferentes níveis.
Referências:
Graham, Amos e Plumtre et al., 2003; Dudley (ed.), 2008; Borrini-Feyerabend et al., 2013; National Centre for First Nations Governance, 2013; Almeida et al., 2015; Borrini-Feyerabend e Hill, 2015; Convenção sobre Diversidade Biológica, 2018a. Convenção sobre Diversidade Biológica, 2018b.
Para uma consulta rápida e sintética acerca de governança de áreas protegidas e conservadas, consultar: Borrini-Feyerabend et al., 2014. Consultar também: Três filmes curtos sobre Governança para a Conservação da Natureza; Página da UICN sobre governança, equidade e direitos
[1] Graham, Amos e Plumtre, 2003.
[2] Borrini-Feyerabend et al., 2013.
[3] Borrini-Feyerabend et al., 2014.
[4] Convenção sobre Diversidade Biológica, 2018b.
[5] Almeida, 2015.
[6] Convenção sobre Diversidade Biológica, 2018b.
[7] Borrini-Feyerabend et al., 2013, citado na Convenção sobre Diversidade Biológica, 2018b.
[8] National Centre for First Nations Governance, 2013.
[9] Stan Stevens, comunicação pessoal, 2019.
[10] #Governança e referências nele contidas.
[11] A discussão sobre o conceito foi iniciada no Congresso Mundial de Parques de Sydney de 2014 (consultar UICN, 2014 e Borrini-Feyerabend et al., 2014). Está sendo preparado um volume resumido dedicado à vitalidade da governança para as áreas protegidas e conservadas.
[12] Borrini-Feyerabend, e Hill, 2015, página 192 e seguintes.
[13] Isto é claramente fundamental em relação à mudança climática e a outros impactos das mudanças globais. Para isso, a vitalidade da governança requer monitoramento contínuo, adaptação e coleta de informações para o planejamento e as ações de curto e longo prazo, além da sabedoria e da capacidade de trabalhar com as comunidades para apoiar as decisões e implementar medidas de adaptação.
[14] Pelo menos a longo prazo, quando são necessários sacrifícios imediatos para alcançar objetivos a longo prazo.