Tenencia y seguridad en la tenencia
La tenencia es «la posesión de algo de valor durante un período de tiempo». La tenencia puede estar a cargo de actores privados, comunales y públicos (el gobierno en varios niveles). La tenencia comunal puede ser legal (basada en leyes estatales y registros) o consuetudinaria (basada en legitimidad local[1] e historia oral[2]). La tenencia comprende un conjunto de derechos que normalmente incluyen acceso y uso (para la subsistencia o la generación de ingresos), gestión y exclusión de otros. Solo ciertos tipos de tenencia (por ejemplo, la propiedad privada) también incluyen el derecho de enajenación, el debido proceso y la compensación (por ejemplo, la subdivisión de la unidad bajo tenencia, la venta de los derechos, el reclamo de compensación). En general, ejercer la tenencia significa gobernar, gestionar y regular el acceso y uso, con o sin un título formal. Muchos Pueblos Indígenas y comunidades locales están más interesados en asegurar el ejercicio de su tenencia que en poseer legalmente la tierra, temiendo todo tipo de problemas por la propiedad (impuestos sobre la propiedad, desigualdad de género, trampas por deudas y exposición frente a inversionistas no deseados, conflictos entre comunidades por superposición de demandas por el mismo territorio, etc.).
Para muchos Pueblos Indígenas y comunidades tradicionales, la tenencia consuetudinaria de la tierra sin un título formal es la principal forma de regulación de la tierra, incluyendo acceso, uso y transmisión de la misma tenencia[3]. La tenencia de la tierra está profundamente arraigada en costumbres sociales y culturales e implementada a través de arreglos colectivos (comunitarios, grupales, familiares). En los últimos siglos, los poderes coloniales, los gobiernos nacionales y las empresas han ignorado (o reconocido pobremente) los derechos de tenencia consuetudinarios. Esto ha llevado al despojo de los Pueblos Indígenas y de las comunidades locales de sus territorios, tierras, aguas y biodiversidad (acaparamiento de tierras y aguas), incluso para la creación de áreas protegidas (acaparamiento verde). En la base de esta falta de reconocimiento y del despojo está la doctrina colonial de la tierra conquistada como «tierra de nadie» (terra nullius), que está siendo suplantada lentamente por comprensiones más adecuadas[4].
Todavía hoy, cuando las agencias estatales se enfrentan a situaciones de tenencia consuetudinaria de la tierra, es común que busquen reprimir los derechos de tenencia consuetudinaria o que por lo menos los distorsionen de formas que ponen en peligro su viabilidad a largo plazo (por ejemplo, se cambian las reglas de transmisión, se subdividen grandes territorios comunitarios en parcelas más pequeñas de propiedad privada, etc.). Cuando se permite la formalización de la tenencia, usualmente se requieren complejas y costosas transacciones, difícilmente accesibles para los Pueblos Indígenas y las comunidades locales.
En por lo menos dos casos, el reconocimiento de los derechos de tenencia comunitaria se enfrenta a retos adicionales. El primero es el de los Pueblos Indígenas móviles, quienes necesitan generalmente vastos territorios para mantener sus patrones de movilidad trashumantes o nómadas y, en particular, asegurar acceso a los humedales necesarios para sus manadas. La situación de los Pueblos Indígenas móviles ha estado plagada de falta de reconocimiento de los derechos colectivos –apoyada y alimentada por una variedad de mitos acerca de la movilidad[5] y por una falta general de comprensión de sus importantes beneficios para la conservación de la naturaleza y de los medios de vida sostenibles–[6]. El segundo caso es el de la tenencia marina consuetudinaria por Pueblos Indígenas y comunidades locales. A pesar de la obvia integración ecológica de la tierra y el mar y la estrecha conexión de gobernanza territorial y medios de vida en los sistemas consuetudinarios, la mayoría de los regímenes legislativos estatales e internacionales considera las líneas costeras como divisiones jurisdiccionales duras. Como resultado de ello, la tenencia indígena y comunitaria en las zonas de ultramar está sujeta a condiciones y normas aún más restrictivas que las que se aplican en las zonas terrestres[7].
Hablamos de seguridad de la tenencia cuando el ocupante de la tierra, las aguas y otros recursos naturales cree que su tenencia será mantenida y defendida por la sociedad. Cuando la tenencia está segura, no se dan el acaparamiento de tierras ni el desalojo de los pueblos y las comunidades de sus territorios. La seguridad de la tenencia es fundamental para garantizar los derechos a la vida, la alimentación y la cultura, incluyendo el conocimiento tradicional y las prácticas locales de uso sostenible que previenen la degradación de la tierra y la pobreza[8]. Si bien durante buena parte de la historia la tenencia consuetudinaria se percibió como relativamente segura[9], los cambios contemporáneos en la economía política –desde la globalización del comercio hasta el resurgimiento de regímenes autoritarios y populistas– parecen promover y diseminar la inseguridad de la tenencia en todo el planeta. Los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, por tanto, están buscando maneras de solicitar derechos formales de tenencia que puedan integrar (o encerrar con doble llave) sus derechos consuetudinarios y fortalecer su capacidad para proteger sus tierras y el mar[10].
Se ha calculado que 65% de la superficie terrestre –en su mayoría bosques, pastizales, praderas, sabanas y matorrales– se consideran «comunes», esto es, son tierras poseídas y usadas colectivamente por comunidades rurales de acuerdo con sus normas consuetudinarias[11]. Sin embargo, la extensión de las tierras que pertenecen legalmente a comunidades o que han sido oficialmente reconocidas para uso comunitario es mucho menor, alcanzando solo 18% de la superficie terrestre total[12]. El mapeo y registro de la tierra generalmente suponen procesos trabajosos y costosos que no siempre terminan garantizando la seguridad de la tenencia. No obstante, las comunidades custodias se están embarcando cada vez más en el proceso, considerando que los beneficios pueden ser mayores que los costos[13]. Los títulos y documentos formales parecen más convincentes que la legitimidad social, especialmente cuando las comunidades tienen que negociar con compañías y agencias estatales.
Es probable que el proceso de proporcionar cierto reconocimiento oficial de la tenencia de la tierra (que no debe equipararse únicamente a la propiedad de la tierra), fortalezca el vínculo entre las comunidades humanas y sus territorios de vida, siempre que se puedan evitar los conflictos internos y externos. A su vez, se podría esperar que ese vínculo promueva la buena gobernanza, gestión y cuidado de la tierra, contribuyendo a la conservación de la naturaleza, así como los medios de vida y el bienestar comunitario. A cambio, si las comunidades demuestran que sus territorios están bien conservados, pueden fortalecer sus demandas en favor de derechos de tenencia. Esta es una de las principales razones por las que el Consorcio TICCA promueve el «#reconocimiento apropiado» de los territorios de vida: para asegurar la tenencia colectiva de sus custodios comunitarios.
Referencias claves:
Mulrennan and Scott, 2000; Chatty and Colchester, 2002; Farvar, 2003; Scott and Mulrennan, 2010; Alden Wily, 2011b; FAO, 2012; Rights and Resources Initiative, 2015; Alden Wily, 2017.
Ver también: WRI page on indigenous and community land rights; The Tenure Facility; Landmark; Indigenous navigator; International Land Coalition; La Via Campesina; Rangeland Initiative of ILC; The Dana declaration website; International Collective in Support of Fishworkers.
[1] Ej., signos visuales localizados ceremonialmente en determinados lugares.
[2] Ej., promesas y acuerdos de los mayores.
[3] Alden Wily, 2011b.
[4] Decisión del Alto Tribunal en el caso Mabo Vs. Queensland (No.2), Australia, 1992.
[5] Farvar, 2003.
[6] Chatty and Colchester, 2002. Ver también Dana Declaration,
[7] Mulrennan and Scott, 2000; Scott and Mulrennan, 2010.
[8] En 2012 la FAO publicó lasDirectrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional.
[9] Excepción hecha de episodios de guerras, conflictos e invasiones extranjeras.
[10] Alden Wily, 2017.
[11] Alden Wily, 2011a.
[12] Ibid. Ver también: Oxfam, International Land Coalition and Rights and Resources Initiative, 2016.
[13] Notess et al., 2018.